O Governo Federal, no apagar das luzes do ano de 2014, editou a Medida Provisória n.º 664, de 30 de dezembro, reduzindo a cobertura de alguns benefícios sociais, sob o pretexto de corrigir “distorções” e com isso “economizar” alguns bilhões de reais.
Neste escrito, vamos nos abster de tecer considerações sobre a inconstitucionalidade formal por afronta ao art. 62 da Carta Magna. Apontaremos apenas as gritantes inconstitucionalidades de ordem material, especialmente no que diz respeito a pensão por morte.
A vigente Constituição Federal, de forma clara e evidente, veda o retrocesso em termos de cobertura proporcionada pela seguridade social. Nossa Lei Suprema, ao ser promulgada, ofertou as fontes de custeio necessárias para a manutenção da seguridade social com os benefícios sociais e previdenciários preexistentes. Na hipótese comprovada de risco para a manutenção desse sistema, bem como para sua expansão, autorizou a criação de outras fontes de custeio (§ 4.º, do art. 195). Para evitar a instituição ou incremento irresponsável de novos benefícios, o legislador constituinte determinou que isso só é possível mediante a existência de fonte de custeio para tanto (§ 5.º, do art. 195).
Por sua vez, se constitui objetivo precípuo da seguridade social a universalidade da cobertura (art. 194, I, CF). Segundo o conceito dos doutrinadores Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, “por universalidade da cobertura entende-se que proteção social deve alcançar todos os eventos cuja reparação seja premente, a fim de manter a subsistência de quem dela necessite.” (Manual de Direito Previdenciário, 4.ª ed. rev. e atual. Conforme o Novo Código Civil e a legislação em vigor até 20.5.2003. – São Paulo: LTr, 2003, p. 80.)
A interpretação sistemática e harmônica dos dispositivos constitucionais há pouco invocados leva à conclusão de que a cobertura da seguridade social jamais pode ser mitigada, reduzida. Como se vê, até com facilidade confortável, o legislador constituinte se preocupou apenas com a manutenção e/ou expansão da seguridade social, não cogitando, em nenhuma hipótese, no seu retrocesso, sequer sob o fundamento de escassez de recursos.
Desse modo, restringir o alcance da cobertura, criar óbices, antes inexistentes, para a fruição de certos benefícios previdenciários, caminha na contramão do objetivo da universalidade de cobertura consagrada no Texto Maior.
Feitas essas considerações gerais e preliminares, vejamos as alterações perpetradas na pensão por morte.
A Medida Provisória n.º 664/2014, de uma bordoada só, trouxe as seguintes inovações para que um dependente possa obter e fruir da pensão por morte:
a) redução do valor da pensão por morte de cem por cento para cinquenta por cento do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou daquela a que teria direito se estivesse aposentado por invalidez na data do seu falecimento, acrescido de tantas cotas individuais de dez por cento do valor da mesma aposentadoria, quantos forem os dependentes do segurado, até o máximo de cinco;
b) carência de vinte e quatro contribuições mensais, deixando de excetuar, inclusive, a morte oriunda de acidente de qualquer natureza, a exemplo do que ocorre no auxílio-doença e aposentadoria por invalidez;
c) transformação da pensão por morte de vitalícia em temporária para o cônjuge, companheiro ou companheira, desde que este tenha expectativa de sobrevida igual ou inferior a 35 anos;
d) requisito de dois anos de casamento ou união estável, para fazer jus ao benefício, salvo óbito decorrente de acidente ou no caso do cônjuge, companheiro ou companheira for considerado definitivamente incapaz.
e) fim da reversibilidade da cota daquele que perde a condição de dependente.
O arcabouço constitucional da previdência social ofertado pela Constituição da República não admite uma proteção capenga, pela metade, temporária, ao evento morte. Tanto é assim que o art. 201 prescreve que o regime geral da previdência social atenderá, nos termos da lei, entre outros, ao evento morte. O inciso V, do art. 201, do Texto Maior privilegia, sem peias ou temperamentos, a pensão por morte e, ainda, tem o cuidado de lembrar que esse benefício não poderá ter valor inferior ao salário-mínimo. O Texto Constitucional sobre esse evento se fez e se quer amplo para cumprimento da função de amparo ao cônjuge, companheiro ou companheira e dependentes.
A competência outorgada ao legislador ordinário não pode ter o alcance de criar óbices e restrições à fruição do próprio benefício de pensão por morte. Conceder esse benefício apenas temporariamente, por exemplo, é negar a cobertura securitária assegurada pela letra expressa da Constituição. Qualquer tentativa de menoscabo de cobertura ao evento morte é flagrantemente inconstitucional.
A Constituição da República impõe ao Estado especial proteção à família (art. 226). Cabe ao Ente Estatal, ainda, assegurar à criança, com absoluta prioridade, o direito à saúde, à alimentação, à educação etc. (art. 227). Agora se indaga: qual proteção o Estado dará à família e à criança que venham a defrontar a morte, antes de completada a carência do seu provedor? Nenhuma! A família, além de destroçada, estará ao desamparo do Estado, e a criança, adolescente ou jovem, inteiramente desprotegida. Assim, como demonstrado, também não pode prosperar a imposição de carência para que seja concedida a pensão por morte, em virtude da afronta ao dever, constitucionalmente assegurado, de especial e total proteção à família e ao menor.
Considerando, ad argumentandum, que fosse possível, pelo nosso regramento constitucional, reduzir os benefícios sociais, ainda assim, tal redução teria que ser acompanhada de estreitamento proporcional no valor da contribuição.
Com efeito, se nenhum benefício pode ser criado ou majorado sem a correspondente fonte de custeio (§. 5.º do art. 195, CF), contrario sensu, nenhum benefício previdenciário pode ser extinto ou minorado sem a correspondente diminuição na contribuição previdenciária vertida. Assim é para que haja a devida correlação entre contribuição e benefício. No caso de que se trata, a MP 664/2014 reduziu benefícios, todavia deixou incólume a contribuição que recebe dos segurados, ocasionando, por conseguinte, um inconstitucional desequilíbrio no sistema. Na precisa lição do ministro Celso de Mello,
Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício. A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. (ADI 2010 MC/DF).
O Governo Federal defende a idéia de que a implementação dos cortes de benefício de que trata a malsinada MP 664/2014 vai proporcionar uma “economia” de algo em torno de R$ 18 bilhões de reais ou 0,3% do Produto Interno Bruto. Não se trata de “economia” e sim de uma sub-reptícia majoração de contribuição previdenciária perpetrada em desfavor do trabalhador brasileiro. Afinal, possuem o mesmo efeito jurídico a majoração da contribuição e o corte de benefícios sem a redução no quantum contributivo.
A seguridade social foi concebida para proteção dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Seu objetivo não é o lucro ou superávit e sim a cobertura para os infortúnios da morte, da invalidez, da velhice e da doença. Quem tem por escopo o lucro são as empresas privadas e públicas, como a PETROBRÁS.
É por demais louvável que a equipe econômica se esforce para aumentar as receitas públicas, promova ajustes fiscais, visando a conter a alta da inflação, enfim, que tente tenazmente evitar o anunciado colapso da economia brasileira. Nenhuma medida econômica, todavia, pode ser implementada com menosprezo à Constituição Federal.
Falacioso, sob todos os aspectos é o propalado desequilíbrio financeiro e atuarial da seguridade a ser corrigido por meio do perverso corte de benefícios sociais. A Constituição Federal, repita-se, inadmite o retrocesso na proteção da seguridade social, mesmo diante da falta de recursos para a manutenção do sistema. Tanto é assim que autorizou a criação de outras fontes de custeio, como remédio válido e eficaz para combater uma eventual insuficiência de recursos. Desse mal, certamente, a seguridade não padece.
Os recursos para custeio da seguridade social existem e são fartos. O suposto défice na Previdência Social, tendenciosamente disseminado pelo Governo Federal por meio dos veículos de comunicação nacional, decorre do saldo previdenciário negativo, obtido com suporte no cálculo das receitas provenientes das contribuições previdenciárias vertidas ao INSS sobre a folha de salários e demais contribuições (recolhidas pelo contribuinte individual e facultativo, por exemplo) deduzidas dos benefícios previdenciários pagos pelo Regime Geral de Previdência Social. Este cálculo, todavia, não leva em consideração outras receitas que, conforme dispõe o art. 195 da CF/88, também financiam a previdência social, restando excluídos, portanto, de recursos significativos como o COFINS e a CSLL. Assim, o resultado é um défice irreal.
Não se pode olvidar, ainda, da Desvinculação das Receitas da União – DRU, criada pela EC n° 27/2000 e mantida até os dias atuais com base em sucessivas outras emendas constitucionais, que possibilita a desvinculação de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais. Ora, como os impostos já são desvinculados, conclui-se que o objetivo da DRU é desvincular parte das contribuições sociais. Destaque-se, abaixo, o art. 76 da ADCT, com redação dada pela EC n° 68/2011:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.
Evidente, portanto, é a inexistência de défice da seguridade social ou da previdência social, sendo, a bem da verdade, um dogma criado e difundido pelo Governo Federal. Superada a controvérsia sob o suposto défice da previdência social, volta-se à discussão objeto deste estudo.
O atual ministro do Planejamento, Nelson Barbosa, em entrevista à TV GloboNews, tentou justificar os perversos e inconstitucionais cortes perpetrados com esse caricato exemplo: “A legislação como era, permitiria, hipoteticamente, a alguém que estivesse na UTI pagar um único mês de contribuição pelo teto e deixar a pensão para seu cônjuge com quem tivesse se casado há um mês. Esse viúvo ou viúva passaria a ter pensão vitalícia.”
Esse tipo de distorção sempre vai existir, até pela natureza imperfeita do ser humano. Situações esdrúxulas como essa, contudo, não podem servir de fundamento para levar ao desamparo, abandono e desespero milhões de brasileiros, dependentes de trabalhadores que simplesmente não “souberam escolher” a hora de morrer. Ao exemplo do ministro, vamos contrapor, no parágrafo seguinte, um outro, pintado com as tintas fortes da injustiça cruel, que irá certamente ocorrer em face da novel legislação.
Um trabalhador com 23 meses de filiação e contribuição para a previdência social, casado e com um filho de tenra idade, morador de uma das grandes capitais brasileiras, resolve aproveitar seu domingo de lazer indo à praia com sua família. De inopino, aquilo que seria uma diversão vira um dia de terror. É que, por ineficiência do Estado em dar segurança ao cidadão, surge em plena praia um bando de delinquentes, desordeiros, assaltando e levando o pânico aos banhistas. Nesse ínterim, surge a força policial, acontece o confronto entre policiais e delinquentes, tiros são trocados e uma bala perdida atinge e mata o trabalhador. Tragédia consumada e agravada, pois, por não ter completado a carência de 24 meses, sua esposa e filho menor não terão direito ao recebimento da pensão por morte, malgrado os ministros Nelson Barbosa (Planejamento) e Joaquim Levy (Fazenda) nutrirem o sentimento do dever cumprido, por terem economizado alguns milhares de reais em prol dos cofres públicos.
Assim como no exemplo acima, inúmeras outras situações estão nesse momento a ocorrer, nas quais às famílias dos trabalhadores brasileiros se encontram ao desamparo da previdência social, mesmo tendo contribuído por até 23 meses.
Nem tudo está perdido, todavia. A democracia brasileira já deu inúmeras demonstrações de amadurecimento. Dessa forma, resta esperar que o Poder Legislativo ou, em última instância, o Poder Judiciário, tratem de rechaçar do mundo jurídico a perversa, desumana e inconstitucional MP n.° 664/2014.
Informações sobre o texto
SILVA, Marcelo Augusto F.da; SILVA, Augusto César Pereira da. Mudanças na pensão por morte: inconstitucionalidade . Instituto de Estudos Previdenciários, Belo Horizonte, ano 9, n. 343, 27 jan. 2015.